[전문가 기고] 2.4 공급대책 1년, 도심공공주택복합사업의 갈등과 시사점
[전문가 기고] 2.4 공급대책 1년, 도심공공주택복합사업의 갈등과 시사점
  • 김제경 투미부동산컨설팅 소장
  • lukykim@naver.com
  • 승인 2022.04.28 13:54
  • 댓글 1
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김제경 투미부동산컨설팅 소장.
김제경 투미부동산컨설팅 소장.

부동산 가격이 높게 올라가다 보니, 부동산 공급의 중요성이 갈수록 높아지고 있다. 문재인 정부는 2017년 8.2대책을 시작으로 집권 초기에는 수요 억제 중심의 정책을 펼쳤으나 집값 안정에 실패했고, 공급이 부족하다는 비판이 지속적으로 있자 2018년 9.13대책 발표 시 수도권 공공택지 30만호 공급 계획을 처음 발표해 일명 '3기 신도시'의 시작을 알렸다. 

그러나 이러한 공급 정책과는 무관하게 서울 집값은 계속 상승하고 있다. 일각에서는 부동산 과열의 진원지는 서울인데, 경기도 부동산 공급으로는 서울 집값을 잡기 어렵다는 비판을 하기도 한다. 하지만 서울은 빈 택지가 사실상 거의 없는 구도심의 특성상 공급이 어렵다는 태생적인 한계를 갖고 있다. 신규 공급은 재개발‧재건축으로 진행돼야 하는 상황에서 정부는 기존 민간재개발‧재건축 사업에 계속적인 규제를 진행했다. 

대표적으로 2017년 8.2대책에서 새로 시행된 조합원 지위 양도 금지 규정으로 투기과열지구의 재개발‧재건축은 각각 관리처분인가, 조합설립인가 이후로 조합원 지위 양도가 제한됐다. 2018년에는 재건축초과이익환수제 부활, 안전진단 가중치 강화, 2차 정밀안전진단 신설, 2020년 6.17대책에서는 재건축 분양자격에 2년 실거주 요건 추가 등 계속적인 정비사업 규제 일변도로 진행이 이뤄져 왔다. 

정부는 그간 재개발‧재건축 사업은 민간의 투기 대상으로 집값 불안 조성, 낮은 원주민 재정착율, 사업성 부족, 조합 내 갈등, 복잡한 절차, 조합원들 간 이해관계 조정에 장시간 소요 등을 문제 삼아 대신 도시재생사업을 장려했었다. 그러나 도시재생사업은 실질적인 주민 삶의 질 개선에 실패해 수요자들이 원하는 주거 공급의 대안이 되지 못해 도시재생사업이 완료돼도 집값 안정에 도움이 되지 못했고, 거주 주민들조차 도시재생사업 해제 및 재개발 지정을 요청하는 지역들이 속출하고 있는 현실이다. 

이에 정부는 민간재개발 활성화를 택하기보다는 공공재개발 카드를 꺼냈다. 2020년 5.6대책과 8.4대책, 2021년 2.4대책까지 총 세 번의 공공재개발‧재건축 발표를 하면서 공공정비사업의 시작을 알렸다. 공공에서 진행하는 만큼 공익성을 확충해 민간 개발의 단점을 보완하고 용적률 인센티브를 줘서 사업성을 확보하는 한편, 신속한 인허가로 빠른 공급을 추진하겠다는 것이다. 

그런데 5.6대책과 2.4대책의 공공재개발은 한쪽은 주민들의 환영을, 한쪽은 주민들이 반대를 하고 있는 상태다. 특히 2.4대책으로 대표되는 도심 공공주택 복합사업은 국토부장관 및 지자체장을 고소하는 등 극렬한 반대로 인한 이슈가 많다. 둘 다 공공재개발인데, 2.4대책의 도심 공공주택 복합사업만의 문제점은 무엇일까? 

첫째, 사업진행 방식의 문제다. 5.6대책의 공공재개발은 조합이 존재한 상태에서 LH, SH와 같은 사업시행자가 공동으로 참여하는 방식인 반면, 2.4대책의 도심 공공주택 복합사업은 조합은 해산되고 LH, SH가 단독으로 시행하는 부분이 차이가 있다. 이에 같은 공공재개발이라 해도 도심 공공주택 복합사업은 주민들의 의견이 반영되지 않은 '깜깜이' 사업으로 진행되는 것이 아닌가에 대한 우려가 존재한다.

둘째, 낮은 주민 동의율이다. 도시 및 주거환경정비법상 민간재개발은 토지 등 소유자의 3/4(75%)으로 진행되는 반면 공공재개발은 2/3(66%)로 낮다. 많은 선진국은 사실상 90~100%의 동의가 없으면 전면 철거 방식의 재개발이 어려운 데, 한국의 공공재개발은 공익이라는 명분 아래 더 낮은 동의율로 다수의 횡포를 할 수 있는 사업이다. 이는 5.6대책, 2.4대책 모두 동일하나 5.6대책은 주민들이 동의율 10% 이상을 모아 신청한 곳을 선정했다. 도심 공공주택 복합사업도 2.4대책 발표 당시 토지 등 소유자의 10% 동의율을 모아 신청하면 국토부 또는 지자체가 선정하겠다고 했으나, 실질적인 신청이 없자 지자체 제안으로 선 지정, 후 동의를 받는 방식으로 변경돼 사실상 주민의지와 관계없는 하향식으로 지정돼 내려와 주민들의 사업 선택 의사가 배제됐다.

셋째, 근거 법 미비다. 5.6대책 공공재개발은 도시 및 주거환경정비법의 규정을 준용해서 진행해 기존 재개발사업과 규정과 절차가 동일한데 사업 시행자만 공동으로 진행한다. 반면 도심 공공주택 복합사업은 공공주택특별법을 대표로 하는 법률을 근거로 진행하는데, 해당 법률은 도심에 지정해서 진행하는 사업에 적용되지 않았던 만큼 실질적으로 개정돼야하는 사항들이 많은 상태다. 그런데 2.4대책 발표 이후 1년이 넘는 시간 동안 후속 입법이 안 되고 있는 상태로 근거 법률 없이 우선 사업이 진행되고 있는 실정이다. 특히 조합원 입주권 여부가 조합원들이 아파트를 분양받을 수 있는 자격을 결정짓는 만큼 가장 중요한 사항인데, 이 부분에 대해 도심 공공주택 복합사업은 모호한 부분이 많아 주민들이 판단하기 어려운 상태다.

넷째, 과도한 현금청산 기준이다. 5.6대책의 공공재개발은 도정법을 준용하는 만큼 입주권에 대한 논란이 없다. 후보지 선정 시 토지거래허가구역 지정으로 거래를 제한하긴 하지만, 실거주자는 거래가 가능하고 도정법상 권리산정기준일 이후 사업성을 악화시키는 지분 쪼개기의 경우만 입주권 자격을 박탈, 정상 거래를 막지는 않는다. 반면 도심 공공주택 복합사업은 2.4대책 발표 이후 신규 매매계약한 사람은 모두 현금청산 시키겠다고 발표했다. 이는 어느 지역이 지정될지 알 수 없는 상태에서 매수했다가, 사업지로 지정되면 하루아침에 현금청산자로 재산권이 박탈당하는 문제점이 있다. 논란이 있자 국회에서는 공공주택특별법 개정 시 '국회 본회의 의결일(21년 6월29일) 다음날부터 소유권 이전 등기한 이는 현금청산'으로 시점을 늦췄지만, 선의의 피해자가 발생할 수 있는 근본적인 문제점이 개선되지 않았다. 실제로 이후로도 도심 공공주택 복합사업은 6차, 7차, 8차 등 계속 지정이 돼왔으며 해당 지역에서는 재개발을 예상한 투기 수요가 아니라 실수요 목적으로 매수했다가 청산의 위기에 직면한 피해자들의 반발이 있는 상태다.

이렇게 공공재개발 중에서도 도심 공공주택 복합사업의 문제점이 심각한 상태로 총 67개 후보지 중에서 66%의 동의율을 모아 본 지구지정으로 간 사업지는 7곳밖에 없다. 문제는 본 지구지정이 된 사업지에서도 주민들의 집단 반발이 있어 진통이 예상된다. 

그러면 2.4대책은 어떻게 풀어가야 할까? 문제점을 보았으니 역으로 하나씩 풀어 가면 된다. 선의의 피해자가 발생하지 않도록, 현금청산 기준을 최소한 구역 후보지 발표일로 해 실거주 목적으로 매수했다가 청산당하는 일이 없게 해야 할 것이고, 한발 더 나아가면 과도한 청산 규정을 풀어 민간재개발의 권리산정기준일과 비슷하게 무분별한 쪼개기를 막는 정도로 제한하고 물건의 거래는 풀어줘야 과도한 사유재산권 침해를 막을 수 있다. 

그 외 나머지 깜깜이 사업, 근거법 미비, 낮은 동의율의 공통적인 핵심 문제는 바로 '소통의 부재'라고 할 수 있다. 결국 주민들에게 적극적으로 사업이 어떻게 추진되고 있는지를 알린다면 주민들 역시 이해할 수 있는 부분이 많다. 그런데 도심 공공주택 복합사업을 반대하는 비대위를 만나보면 전혀 정보를 얻을 수 없고, 구청이나 LH를 직접 찾아가도 만나주지 않는다고 분통을 터트리고 있다. 이러한 정보의 비대칭은 주민들 간의 갈등만 더 가속화 시키고 사업의 의혹만 높이는 결과를 초래하게 된다. 

5.6대책, 2.4대책의 공공재개발이 왜 인기 차이가 나타나는지 정확하게 이해하고 해소를 시켜주는 게 바른길이다. 그런데 가장 근본적인 부분에서부터 다시 출발하면 꼭 공공이 개입해야 하는지 의문이다. 윤석열 대통령 당선인이 민간재개발‧재건축 활성화를 주요 공약으로 내세운 시점에서 꼭 공공을 고집하기보다는 민간을 활성화해주고, 민간에서 진행할 때 생겼던 걸림돌을 치워주는 게 정부가 할 일이라고 보고 있다. 그리고 이 부분에서 가장 중요한 것은 주민의 의지와 선택권이라고 할 수 있다. 주민들이 민간재개발, 공공재개발 중 선택할 수 있도록 해야, 사업을 추진함에 있어 잡음이 생기는 것을 막을 수 있다. 서울 도심의 주택 공급 활성화를 위한 길이 무엇인지 새 정권이 출발하는 시점에서 다시 한번 고민해볼 때인 것 같다.



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3080반대 2022-04-28 22:53:33
5.6대책, 2.4대책은 사업성에서도 차이가 큽니다. 5.6 대책은 분양가상한제 제외로 주변 시세 대비로 일반 분양가를 책정하지만, 2.4대책은 분양가상한제를 적용 받아 원가로 책정됩니다. 더구나 5.6 대책은 준공 시점에 분양가를 책정하지만 2.4대책은 사업초기에 사전분양을 하면서 책정합니다. 2.4대책은 비례율도 없다고 발표를 했습니다. 이는 일반분양가를 높힐 수 없다는 뜻입니다.

5.6 대책은 2.4 대책보다 일반분양가를 높힐 수 있기 때문에 사업성이 더욱 우수합니다.

5.6 대책은 동의하기 전에 '권리가액 추정 방법'을 제시를 합니다. 2.4 대책의 2차설명회 자료는 '예시 1개'만 보여주는 식으로 기망행위입니다. 사업성이 낮으니 명확하게 제시를 못하고, 착각으로 동의를 유도하고 있습니다.